指明七种违规
被23号文点名的七种常见金融机构“输血”地方的模式，包括投资基金、资产管理业务、政策性开发金融、统一授信、金融中介业务、PPP和融资担保。
针对这七种模式，23号文逐一提出了要求。投资基金不得要求或接受地方政府及其部门做出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排；资产管理业务要按“穿透原则”加强资金投向管理，不得变相为地方政府提供融资；政策性开发金融要按市场化原则授信；不得对地方政府及其部门统一授信；金融中介业务不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示存在政府信用支持的信息，严禁挂钩政府信用等。
这些要求实际上曾零散地出现在过往发布的多份文件中。PPP领域资深人士张宇指出，23号文可以说是此前发布的新预算法、2014年43号文、资管新规征求意见稿、8号文以及金融国有资产管理内容等文件的综合杂糅体。公开资料也显示，早在2010年，监管就注意到地方过度举债问题，并要求对地方各级政府融资平台进行全面清理，近年更是多次在文件或会议中要求规范金融机构对地方政府的融资行为。例如2017年7月召开的银监会2017年中工作座谈会，部署的下半年银行业监管工作就包括抓紧规范银行对房地产和地方政府的融资行为；今年1月保监会、财政部联合印发的一份指导意见，也严禁保险资金违法违规为地方政府“输血”。
“出台23号文的目的是落实《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中关于金融机构要坚决打消金融机构认为政府会兜底的‘幻觉’的具体举措，能够看得出中央坚决遏制政府隐性债务的决心。”张宇说道。一位金融业资深观察人士也向北京商报记者表示，23号文主要还是为了化解地方债务风险，对金融机构“输血”地方的限制更具体和严格。此外，23号文还从出资管理、财务管理和产权管理的角度分别提出了规范要求。
新型合作模式兴起
根据财政部发布的数据，截至2017年，政府债务余额为29.95万亿元。其中，中央地方债务13.48万亿元，地方政府债务16.47万亿元，2017年中国政府债务负债率36.2%。财政部有关负责人介绍，这一负债率低于国际通用的60%警戒线，低于主要经济体和新兴市场国家的负债水平。
不过，上述观察人士指出，有些地方的过度举债问题明显，尤其是尚处于新型城镇化发展的一些地方，基础建设的投入等都需要资金，导致地方政府财政负担较重。而在近年监管堵住不少融资渠道的情况下，地方政府与金融机构新型合作模式受到青睐。
PPP就是其中合作模式之一。自2013年以来，PPP模式作为扩大公共服务供给、提升服务质量的有效手段，受到了越来越多的重视。自2014年财政部第一批示范项目发布以来，截至2017年12月底，全国PPP综合信息平台收录管理库和储备清单项目近1.5万个，总投资额18.2万亿元。
与此同时，部分地方政府却借PPP变相举债，政府回购、明股实债、固定回报等变相融资不断出现，增加了地方政府债务风险隐患。中国财政科学研究院研究员、中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长孙洁表示，在政绩观的驱动下，各地政府都有投资冲动。财政部也特别提到PPP乱象。“国有金融企业参与地方政府违法违规和变相举债，存在一些重点风险领域，如与地方政府合作设立实为债务融资平台的投资基金，参与‘伪PPP’项目投融资等。”财政部相关负责人指出。
值得一提的是，在前期监管已经下发多份文件规范治理金融机构违规“输血”地方政府行为后，乱象仍未绝迹。2017年3月，银监会根据财政部反映的部分金融机构违法违规提供融资的问题进行了核实，对4家金融机构予以处罚，包括金融租赁公司、信托公司、国有银行和地方村镇银行。
机构业务量恐下滑
业内人士认为，23号文对上述乱象的指向更明确，约束力会更强，加上日前财政部重申发行地方政府债券是现在地方债务举借债务的惟一合法形式，因此金融机构的业务量可能会出现下降。
以金融租赁公司为例，上述业内人士分析称，金融租赁公司是为投资公司和地方牵线的，简单来说，它的模式就是把一个地方的基础设施打包成租赁资产，比如道路管网、医院等，然后寻找投资方。金融租赁公司本身既没钱也没项目，有些还是伪融资租赁，23号文发布后项目业务量肯定会下滑，而银行等相关的合作金融机构也会随之受影响。还有业内人士指出，地方政府和融资平台的资金链压力将加大，不排除个别平台后续有信用风险出现。
天风证券固收团队指出，按照财政部审计报告提出的工作重点，未来在完善地方建设项目和资金管理、强化中央企业债务融资管控，建立市场化、法治化的债务违约处置机制，规范融资平台公司融资管理，推进融资平台公司市场化转型等多个维度，均有可能继续出台相关的监管政策或者指导意见。
张宇提出多条建议，包括融资平台公司转型，不再承担政府融资职能；通过合理合法的方式获得政府性业务，不能要求政府出具各类有可能让政府债务沾边的文件、说明、承诺类内容；资本金是真金白银，不要幻想除真股权之外的任何债性融资；不做本应该就由政府来做的项目，尤其是没有任何经营性现金流产生的项目；需要政府资金支持的项目，要提醒政府进行可行性论证，并纳入中期财政规划等。
